Menno van Duin: ‘Maatschappelijke veerkracht vereist vertrouwen in de overheid’

Het versterken van de maatschappelijke veerkracht is geen exclusief ‘feestje’ voor de overheid. Het vraagt een stevige inspanning van de samenleving als geheel. We kunnen daarmee maar beter vaart maken, vindt Menno van Duin, lector Crisisbeheersing aan het NIPV. “Want crisissituaties rijgen zich al jaren aaneen op het landelijke en internationale toneel. Met de toenemende maatschappelijke polarisatie en verslechterende geopolitieke situatie in de wereld, zal dat de komende jaren niet anders worden. Het zijn boeiende tijden voor crisismanagers en crisisonderzoekers.”

Menno van Duin weet waarover hij praat, want al veertien jaar is hij het ‘gezicht’ van het Lectoraat Crisisbeheersing aan het Nederlands Instituut voor Publieke Veiligheid (NIPV) in Arnhem. De 64-jarige lector wil het wat rustiger aan gaan doen en daarom is een vacature geopend voor een tweede lector. Maar Menno blijft halftijds als lector verbonden aan het lectoraat waar zijn hart ligt. Dat was bij de start in 2010 nog een ‘eenmansjob’, maar inmiddels telt het lectoraat al veertien medewerkers. Een teken dat het vakgebied crisisbeheersing in die tijd fors aan betekenis heeft gewonnen in termen van kennisontwikkeling en onderzoek. Er is dan ook veel gebeurd in de wereld de afgelopen decennia, waardoor het begrip ‘crisis’ een nieuwe definitie heeft gekregen.

Menno: “Crises kun je het best omschrijven als een vorm van collectieve maatschappelijke stress. Het zijn bijzondere maatschappelijke gebeurtenissen die diep ingrijpen in de levens van mensen. Die kenmerken zien we nadrukkelijk bij de hedendaagse crises zoals de coronapandemie en de aanhoudende asiel- en vluchtelingenproblematiek.”

Pioniers
Menno blikt kort terug op zijn carrière in het domein crisisbeheersing. De kiem lag in 1984, toen hij ter afronding van zijn studie sociologie voor het Openbaar Lichaam Rijnmond een scriptie schreef over het gedrag van burgers bij rampen. “Dat thema - hoe burgers handelen maar ook hoe organisaties opereren bij rampen - vond ik boeiend. Vanaf dat moment begon ik mij meer in de wereld van rampenbestrijding en crisisbeheersing te verdiepen. Ik deed die studie bij de Erasmus Universiteit Rotterdam met als scriptiebegeleider Uri Rosenthal, die eind dat jaar zijn klassieke studie ‘Rampen, rellen, gijzelingen – Crisisbesluitvorming in Nederland’ publiceerde. Uri stond met zijn boek aan de basis van het Crisis Onderzoek Team dat hij samen met Erwin Muller, Paul ’t Hart, Bert Pijnenburg, Lex Cachet en mij begon op de Erasmus Universiteit. Enkele jaren later kwam het COT tot wasdom op de Rijksuniversiteit Leiden, waar Uri naartoe ging en Paul, Erwin en mij meenam.”

Zij waren pioniers in een tijd dat de vakgebieden rampenbestrijding en crisisbeheersing tot ontwikkeling kwamen en een sterkere wetenschappelijke basis kregen. Het COT vond zijn plek in die wereld en voerde, in opdracht van de overheid, evaluatiestudies van grote rampen en veiligheidsoperaties uit, zoals ‘Operatie Bellebom’ rond de ontruiming van een deel van Rotterdam bij de ontmanteling van een zware vliegtuigbom (1988), de Bijlmerramp en de explosie bij chemiefabriek Cindu in Uithoorn (beide in 1992).

Vanaf 1995 ging Menno ook parttime werken als onderzoeker bij het toenmalig Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (nu NIPV) en werd daar in 1998 decaan van de opleiding ‘Master of Crisis and Disaster Management’ (nu Master of Crisis and Public Order Management: MCPM). Vanuit die functie groeide hij later door naar ‘lector’ bij het Lectoraat Crisisbeheersing in 2010. Aanvankelijk was het een gezamenlijk lectoraat van Nibra en de Politieacademie; later – toen men in een golfbeweging bij de Politieacademie minder lectoren wenste – werd het lectoraat alleen in Arnhem gehuisvest.

‘Ongekende crises’
Veertien jaar later ziet de wereld er anders uit en heeft de samenleving kennisgemaakt met crisissituaties die qua karakter wezenlijk anders zijn dan de klassieke ‘fysieke rampen’ in de jaren ‘70, ‘80 en ‘90 en het begin van deze eeuw. “Het woord ‘ramp’ gebruik ik eigenlijk steeds minder”, beaamt Menno. “Dat begrip roept gebeurtenissen in herinnering zoals de Bijlmerramp, branden en explosies in de industrie en grote verkeersongevallen. Acute ‘flitsrampen’ die zich lokaal afspelen en een relatief korte doorlooptijd hebben. Die zijn toch wat anders qua kenmerken en maatschappelijke impact dan sommige van de situaties die we tegenwoordig als ‘crises’ beschouwen; gebeurtenissen die op grote schaal leiden tot maatschappelijke ontwrichting en bestuurlijke dilemma’s.”

Effecten die zich nadrukkelijk openbaarden na de uitbraak van de coronapandemie in 2020 die, meer nog dan een medische noodsituatie, een wereldwijde maatschappelijke ontwrichting veroorzaakte, met immense economische en psychosociale impact op miljarden mensen. Menno: “De effecten waren zo immens door de wereldwijde vernetwerking van maatschappelijke, economische en logistieke processen. Dat leidde tot keteneffecten op ongekende schaal, waarbij steeds meer maatschappelijke processen tot stilstand kwamen en reizen bijvoorbeeld praktisch onmogelijk werd.”

Menno benoemt de curieuze samenloop van omstandigheden in de aanloop naar deze grootste crisis in de moderne geschiedenis: “In opdracht van het Veiligheidsberaad deden we als lectoraat onderzoek naar ‘ongekende crises’. Gebeurtenissen waar samenleving en overheden nog geen ervaring mee hadden, maar die wel voorstelbaar waren en zouden kunnen leiden tot maatschappelijke ontwrichting. Het was een verkenning: wat zou ons kunnen overkomen? Grootschalige overstromingen, massale uitval van nutsvoorzieningen of ICT, ontwrichting van het economisch betalingsverkeer, maar ook een pandemie, werden als scenario’s genoemd. We brachten ons rapport uit in maart 2020 en nog diezelfde maand was de coronapandemie een feit. In de twee jaar die volgden hebben we in alle toonaarden gezien hoe een ‘ongekende crisis’ eruit ziet en hoe immens de maatschappelijke impact kan zijn.”

Crisisdevaluatie
Na de coronacrisis stopte het niet, want nieuwe crisissituaties hielden lokale, regionale en landelijke overheden in hun greep. De zich met golven aandienende groeiende stromen van vluchtelingen en asielzoekers hebben crisisachtige trekjes gekregen, omdat de asielketen er maar niet in slaagt de opvang en huisvesting van uiteenlopende groepen migranten onder controle te krijgen. Verder zien we een klimaatcrisis ontstaan, dreigende energiecrises, maatschappelijke onrust door boerenprotesten, politieke polarisatie en de oorlogen in Oekraïne en Gaza. Met als meest recente reële gevaar de hernieuwde dreiging van een gewapend conflict in Europa of, waarschijnlijker, allerlei ondermijnende en bedreigende gebeurtenissen via internet, stroomuitval en dergelijke.

Menno: “We moeten wel een beetje oppassen voor devaluatie van het begrip crisis, want als we alles een crisis noemen is uiteindelijk niets meer een crisis, zo verwoordde collega Arjen Boin het krachtig. Het zijn gebeurtenissen die qua kenmerken en impact ook moeilijk te vergelijken zijn. Want wat we de ‘klimaatcrisis’ zijn gaan noemen, is een langdurig slepend proces met een heel andere dynamiek en andere handelingsperspectieven dan een flitscrisis zoals een grootschalige aanslag à la nine-eleven of de herhaaldelijke boerenprotesten die een reactie zijn op deels falend overheidsbeleid. Overigens zijn lang niet alle crisissituaties die ons vandaag de dag bezig houden zo nieuw als we denken. Verschijnselen zoals maatschappelijke onrust, extremisme en aanslagen, waren er immers ook in de jaren ‘70 en ‘80 al. Toen waren er meerdere grote gijzelingen en kapingen in Nederland. Amsterdam was jarenlang het toneel van zeer gewelddadige krakersrellen en ordeverstoringen.”

Mini-crises
De reeks ‘ongekende crises’ van de afgelopen jaren heeft volgens Menno vooral duidelijk gemaakt dat het crisisbeheersingsstelsel zoals we dat in Nederland hebben opgebouwd, daar nog niet goed op is berekend. Alle overheidslagen, van gemeente tot veiligheidsregio, departementen en de ministerraad, zagen zich geplaatst voor moeilijke gezagsvraagstukken en besluitvormingsdilemma’s. De veerkracht van de samenleving stond regelmatig onder druk. “Daarbij hebben we er vanaf 2010 bewust voor gekozen om ons niet alleen te richten op grote crises – die zich aanvankelijk zeker in Nederland maar zeer beperkt voordeden, maar ons juist ook te richten op gebeurtenissen van beperkter omvang – mini-crises. Ik ben trots hoe Vina Wijkhuijs en ik daar een prachtige reeks van negen jaarboeken ‘Lessen uit crises en mini-crises’ over hebben gemaakt, waarbij wij bij vele tientallen casus steeds zochten naar relevante thema’s en dilemma’s om zo’n gebeurtenis te analyseren.”

Menno vervolgt: “Als lectoraat hebben we in de afgelopen jaren een steeds grotere ondersteunende rol kunnen spelen in de richting van de bevoegde gezagen en uitvoeringsorganisaties die in de praktijk van crisisbeheersing aan de lat staan. Zo zijn we tijdens de coronapandemie gestart met ‘snelle kennismobilisatie’ door vanuit het lectoraat het delen van kennis en ervaringen te faciliteren. Met een reeks korte kennisdocumenten, mede gevoed door ervaringen van de voorzitters veiligheidsregio’s, andere burgemeesters en operationeel verantwoordelijken, konden we crisismanagers in de praktijk als het ware een spiegel voorhouden. Zitten we op het goede spoor met onze aanpak? Doen we de juiste dingen op het juiste moment? Op die kennisdocumenten tijdens de crisis hebben we veel positieve reacties gehad. Ze gaven bestuurders en operationele crisismanagers steun bij hun beslissingen en zorgden ervoor dat ze een goed beeld hadden. Daarna hebben we diezelfde kennismobilisatie ook nog toegepast bij de boerenprotesten en de crisis rondom de vluchtelingenopvang.”

Weerbare samenleving
Een belangrijke les die Nederland tijdens recente crises heeft geleerd, in het bijzonder tijdens de coronapandemie, is dat de maatschappelijke weerbaarheid in crisissituaties dient te worden versterkt. Zeker met het oog op toekomstige crises die ons boven het hoofd hangen, zoals het inmiddels niet meer denkbeeldige scenario van toenemende spanningen en dreigingen tussen ‘Oost’ en ‘West’. Een situatie die sinds het einde van de koude oorlog niet meer denkbaar leek, maar nu weer reëel is. Krijgsmachten in Europa zien die dreiging al langer en voeren hun inspanningen op om de Europese Defensie te versterken. Maar is de civiele maatschappij wel klaar om zo’n langdurige internationale oorlogscrisis het hoofd te bieden?

“Op dit moment niet”, is het vrij stellige antwoord van Menno. “Het organiseren van veerkracht en maatschappelijke weerbaarheid vraagt een brede inspanning van alle maatschappelijke geledingen: overheden, bedrijfsleven, maar ook van burgers. We hebben daar echter als Nederlandse samenleving vrijwel geen ervaring mee. Sinds het einde van de Tweede wereldoorlog is er een hele generatie opgegroeid met het idee dat vrede en veiligheid vanzelfsprekend zijn en dat de overheid wel voor ons zorgt in tijden van nood. We zijn als samenleving ‘verwend’, doordat we het hele spectrum van hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing exclusief bij de overheid hebben belegd. Maar een civiele verdedigingsorganisatie voor buitengewone omstandigheden, zoals buurlanden die wel hebben, kennen we in Nederland niet. Onze hele operationele responscapaciteit voor grote rampen zit bij de brandweer, politie, ambulancezorg en het Rode Kruis, met ondersteuning van Defensie. Op grootschalige calamiteiten zijn die diensten qua slagkracht onvoldoende geprepareerd.”

Nieuwe initiatieven
Pas vrij recent zijn er nieuwe initiatieven voor het organiseren van burgerparticipatie bij crises en het versterken van de maatschappelijke veerkracht in het algemeen. Dit belang bleek volgens Menno in de eerste fase van de coronatijd, toen er onder burgers enorm veel solidariteit was en iedereen elkaar hielp om die moeilijke tijd door te komen.

“Die veerkracht moeten we structureel zien te borgen om toekomstige maatschappijbrede crises het hoofd te kunnen bieden. Ook de overheid zelf heeft daarin nog stappen te zetten. Want de evaluaties van de coronacrisis, waaraan ook ons lectoraat een belangrijk aandeel leverde, hebben aangetoond dat het Nederlandse stelsel van crisisbesluitvorming, met de veiligheidsregio’s als uitvoeringsorganisaties, nog teveel geënt is op lokale flitscrises met korte doorlooptijd. Het stelsel is van onderaf lokaal georganiseerd, terwijl de dreigingen in toenemende mate bovenlokaal, nationaal en zelfs internationaal van karakter zijn. De uitdaging is dus om ons crisisbeheersingsstelsel zodanig in te richten dat we ook bij nationale en internationale crisissituaties de besluitvorming en aansturing effectiever kunnen aanpakken, met voldoende capaciteit en doorzettingsvermogen om dat ook langere tijd vol te kunnen houden.”

Tegelijkertijd moet er volgens Menno worden gewerkt aan het herstellen van het vertrouwen in de overheid, want dat is in zijn ogen het fundament voor een weerbare samenleving. “Maatschappelijke veerkracht klinkt abstract, maar het betekent niets meer en niets minder dan dat de overheid, het bedrijfsleven en burgers samen in staat zijn de gevolgen van een crisis op te vangen en Nederland door moeilijke tijden te loodsen. Of het nu gaat om een ergst denkbare overstroming, wereldwijde ICT-uitval of een oorlogssituatie, niemand kan aan de kant blijven zitten en afwachten wat de overheid gaat doen.

We moeten allemaal aan de bak en ons beter voorbereiden op dergelijke grootschalige crises. Risicocommunicatie is daarbij onontbeerlijk. Uitleggen dat de kwetsbaarheden door klimaatontwikkelingen, informatietechnologie en internationale spanningen toenemen. De overheid moet dat proces wel faciliteren en ondersteunen en heeft daarvoor het vertrouwen van de hele samenleving nodig. Dat vertrouwen heeft, na de coronacrisis en diverse overheidsschandalen rond Groningen, toeslagen en andere beleidskwesties, een knauw gekregen. Als we als samenleving sterk willen staan in crisistijd, is voldoende vertrouwen in onze overheidsdiensten van groot belang.”