Hoogleraar Kuipers: 'Onze crisisaanpak is soms wat stroperig’

Sanneke Kuipers is per 1 januari 2022 benoemd tot hoogleraar Crisis Governance aan de Universiteit Leiden. Ze vindt de crisisaanpak in Nederland soms wat stroperig. "Toch zou ik ons systeem niet op de kop willen zetten. We moeten het kind niet met het badwater weggooien."

Ik ontmoet Sanneke Kuipers op de campus van de Universiteit van Leiden in Den Haag. Zij is onderwijsdirecteur van het Institute of Security and Global Affairs. Hier wordt onder andere de bachelor Security Studies en de master-opleiding Crisis and Security Management gegeven.

Het eerste wat opvalt, als we samen door het gebouw lopen, is het internationale karakter van de universiteit. De meeste studenten spreken Engels met elkaar. “Zeker een kwart van onze studenten komt uit het buitenland”, vertelt ze. “Dat heeft invloed op ons onderwijsprogramma. We behandelen niet alleen de Nederlandse situatie, maar benaderen de onderwerpen altijd vanuit een breder perspectief. Zo zijn de studenten ook goed voorbereid op crisismanagement-functies in het buitenland.”

Je hebt dus een goed beeld van de verschillen tussen al die landen. Wat is kenmerkend voor crisismanagement in Nederland?
“We zijn in Nederland goed in samenwerken. Er is een goede dynamiek binnen en tussen organisaties. Dat heeft alles met onze historie te maken. Door onze strijd tegen het water zijn we van oudsher altijd gedwongen geweest om samen te werken.

Die goede samenwerking helpt ons tijdens crises. Maar het maakt onze aanpak ook al snel stroperig. Je zag dat bijvoorbeeld tijdens de coronacrisis. Op een gegeven moment was onze Minister van Volksgezondheid aan zet. Het was voor hem moeilijk om krachtige besluiten te nemen, omdat veel organisaties decentraal georganiseerd zijn. We hebben in Nederland bijvoorbeeld 25 GGD-en die allemaal op hun eigen manier werken. Dat maakt een centrale aansturing lastig.”

Zou het goed zijn om dat te veranderen?
“Ja, maar het is ook belangrijk om het kind niet met het badwater weg te gooien. De lokale autonomie van ons systeem heeft ook krachtige elementen.”

Kun je daar een voorbeeld van geven?
“De gezondheidszorg is bijvoorbeeld decentraal georganiseerd. Onze zorg bevindt zich op een enorm hoog niveau. Toch is ons systeem lang niet een van de duurste in vergelijking met andere Europese landen. Ons efficiënte systeem geeft capaciteitsproblemen tijdens een crisis. Maar in normale situaties heb je die extra capaciteit niet nodig. En het is ook belangrijk om de zorg betaalbaar te houden.

Een ander voorbeeld is de inzet van de ME. We hebben geen speciale oproerpolitie, zoals in sommige andere landen. De ME is een taak en training die de normale politiekorpsen erbij doen. Als er meerdere rellen gelijktijdig zijn, verspreid over het land, dan wreekt zich dat. We hebben dan onvoldoende capaciteit om overal tegelijk te zijn. Toch heeft ons systeem ook voordelen. In andere landen is de aanpak van rellen erg verhard. Onze ME bestaat uit politieagenten en daardoor zijn zij beter in staat om een situatie te de-escaleren. Ze worden ook wel eens de praatpolitie genoemd. Daardoor komt het in Nederland minder tot harde interventies.

Ons systeem heeft zich dus in normale situaties bewezen. Daarom zou ik er niet voor pleiten om het hele systeem om te gooien. Het is niet verstandig om een heel systeem aan te passen voor die enkele keer dat er een crisis is.”

Toch is het door die versnippering wel moeilijk om tot een krachtige crisisaanpak te komen. Hoe kunnen we daar het beste mee omgaan?
“We leren onze studenten altijd dat het tijdens een crisis belangrijk is om de bevoegdheid neer te leggen op de plek waar ook de kennis zit. Om een voorbeeld te geven: de kennis over de vaccinatiegraad in de verschillende wijken ligt lokaal. Daarom is het logisch dat een decentrale organisatie, zoals de GGD, de bevoegdheid heeft om gericht te communiceren en maatregelen te nemen in de buurten en wijken, om groepen te bereiken die zich niet willen laten vaccineren.

De kennis over het virus bevindt zich op landelijk niveau. Daarom is het logisch dat de publiekscommunicatie over het virus, de besmetting en het ziektebeeld centraal plaatsvindt. De rijksoverheid heeft als taak om uit te leggen wat de kenmerken van het virus zijn en hoe het zich exponentieel verspreidt. Het viel me op dat de publiekscommunicatie de eerste 1,5 jaar van deze crisis wat achter bleef. Ik vind dat minister Ernst Kuipers dat nu beter oppakt. Hij maakt met plaatjes duidelijk inzichtelijk wat het probleem is. Hij maakt het visueel.”

Kun je ook een element noemen dat beter gehad gekund?
“Tijdens een crisis is het belangrijk om vooruit te kijken en je voor te bereiden op meerdere scenario’s. In februari 2020 was het al duidelijk dat de pandemie ook West-Europa zou treffen. De Duitse overheid voorzag toen al dat zij mogelijk onvoldoende testcapaciteit zouden hebben. Daarom hebben zij afspraken gemaakt met private laboratoria om bij te springen als dat nodig was. Mede daardoor waren zij beter voorbereid. Op dit vlak hadden we in Nederland een te afwachtende houding.”

Er ontstond in Nederland ook een enorme polarisatie. Was dat te voorkomen geweest?
“Dat denk ik niet. Tijdens een crisis maken mensen hele heftige dingen mee. Ze raken hun bedrijf kwijt of hun kind kan plotseling niet meer de speciale zorg krijgen die het wel nodig heeft. Dat raakt mensen diep. Dat verhardt de posities en je merkt dat sommige mensen bijna radicaliseren.

Om dat te voorkomen moet je als overheid bouwen aan vertrouwen. Hier is inmiddels veel onderzoek naar gedaan, waarin landen met elkaar vergeleken zijn. Daaruit blijkt dat de landen die erg hebben ingezet op solidariteit tijdens de coronacrisis, beter in staat waren om polarisatie te voorkomen. Dat zijn de landen die groepen niet tegenover elkaar hebben gezet. Zij maakten bijvoorbeeld geen onderscheid tussen mensen die wel of niet gevaccineerd waren. Ook kozen zij ervoor om kwetsbare groepen niet anders te behandelen. Zij waren succesvol in hun crisisaanpak, omdat ze de hele samenleving erbij betrokken.”

Kun je daar voorbeelden van noemen?
“Nieuw-Zeeland bijvoorbeeld. Die overheid heeft meteen aan het begin van de crisis in grafieken laten zien hoe het virus om zich heen greep. Zij zeiden: ‘We hebben nu een harde lockdown nodig, want anders komen we in een situatie waarin je niet wilt zitten.’ De landsgrenzen zijn toen op slot gegaan.

Ook veel Aziatische landen zijn succesvol geweest in het bestrijden van het virus. Zij hadden een kennisvoorsprong, omdat zij ervaring hadden met SARS. Zij besloten bijvoorbeeld al snel dat iedereen een mondkapje moest dragen. Ook dat heeft iets solidairs.”

In Nederland hebben we natuurlijk ook een mondkapjes-plicht gehad.
“Dat klopt, maar dat had wel wat dwingender gemogen. Tot diep in de crisis hebben we gesteggeld over het type mondkapje. Natuurlijk, discussie in een democratie is een groot goed. Maar het dragen van een mondmasker is geen grote opgave. Als je hier vroeg in de crisis mee begint, dan brengt dat ook een bewustwording op gang. Je creëert hiermee het gevoel van: ‘We doen dit samen’.”

We hebben het nu veel over de coronacrisis gehad. Welke andere grote dreigingen worden de komende jaren belangrijker?
“Extreem weer en cybersecurity. Om met extreem weer te beginnen: tot de jaren ’90 lag de focus in Nederland erg op het beschermen van het land tegen de zee. Er was minder aandacht voor de rivierdijken. Die balans is hersteld. Inmiddels worden er in heel Nederland steeds meer maatregelen genomen om ons tegen het water te beschermen.

Ook de samenwerking tussen de hulpdiensten is goed. Tijdens de wateroverlast in Limburg heeft het bijvoorbeeld in België veel langer geduurd voordat de hulp op gang kwam. Wat me wel bevreemdt is dat we in Nederland er niet in slagen om de regio’s beter op elkaar af te stemmen. Eén waterschap heeft soms met meerdere veiligheidsregio’s te maken, of één regio met meerdere waterschappen. Veel instituten, zoals de waterschappen, bestaan al eeuwenlang. Het is niet gemakkelijk om die structuren te veranderen. Maar ik vraag me soms wel af of dit het meest efficiënt werkt.

We komen de komende jaren voor grotere uitdagingen te staan. De grond klinkt in, vanwege de droogte, en we krijgen te maken met steeds zwaardere regenval. We gaan naar een ander klimaat. Daar zijn we nog niet op ingericht. Er moeten nog veel extra maatregelen genomen worden om daar beter op voorbereid te zijn.”

Je noemt ook cyber als belangrijke dreiging. Wat moeten we doen om daar beter op voorbereid te zijn?
“We moeten een brug slaan tussen cybersecurity en crisismanagement. Cybersecurity-specialisten richten zich vooral op de voorkant. Zij weten alles over IT-systemen en de kwetsbaarheden die daarin zitten. Crisismanagement richt zich op de reactiekant. Dus: hoe reageren we als de boel ontploft of overstroomt? Maar op cybergebied is dit nog onbekend terrein: hoe gaan we handelen als we door een cyberaanval getroffen worden? Het is moeilijk om mensen te vinden die daar expertise in hebben. Daarom wordt daar op dit moment nog weinig onderzoek naar gedaan.”

Wat zou je beter onderzocht willen hebben?
“Wat de mogelijke impact van een grote cyberaanval is. Als een grote organisatie getroffen wordt door een cyberaanval, heeft dat veel impact op de rest van het systeem. De Notpetya-cyberaanval die de Rotterdamse haven raakte, zorgde bijvoorbeeld voor opstoppingen in de hele keten.

In 2017 legde de cyberaanval Wannacry delen van de National Health Service in Groot-Brittannië plat. Daardoor had een groot aantal ziekenhuizen geen toegang meer tot de medische gegevens van hun patiënten, noodzakelijk voor medicatie, operaties, behandeling. Om hier tegen bestand te zijn, zullen we op een andere manier naar resilience moeten gaan kijken. We moeten robuustere systemen gaan bouwen, waardoor we ook door kunnen draaien als een cyberaanval ons blind maakt.

En we zullen beter na moeten denken over failing gracefully. Dit betekent dat je delen van het systeem tijdens een cyberaanval afschaalt, ontkoppelt of isoleert, om daarmee andere delen te beschermen.

Daarnaast is het belangrijk dat we beter in kaart brengen waar onze prioriteiten liggen. Stel dat een cyberaanval ons hele elektriciteitsnet stillegt. Weten we dan welke bedrijven, organisaties en wijken als eerste weer elektriciteit moeten krijgen? Voor een groot metaalbedrijf kan het desastreus zijn als de productie plotseling lange tijd stil komt te liggen. Dit betekent dat het vloeibare metaal gaat stollen en een immense schade veroorzaakt. Misschien is het daarom logisch om de industrie als eerste weer elektriciteit te geven. Maar dat betekent ook dat een complete woonwijk langer moet wachten. Willen we dat? Welke keuzes maken we daarin? Het is belangrijk om daar vooraf over na te denken, zodat je tijdens een crisis snel de juiste keuzes kunt maken.”

Jullie leiden studenten op tot professionals in crisismanagement. Waar hoop je dat zij over 5 tot 10 jaar staan?
“Crisis and Security Management is een vrij jonge opleiding. We zijn in 2011 gestart met 25 studenten. Inmiddels studeren er jaarlijks zo’n 300 studenten in dit vakgebied af. Daarmee leiden we misschien meer crisisexperts op dan we in Nederland nodig hebben. Toch vind ik het goed dat we dit zo doen. Onze studenten kunnen zich niet alleen in crisis governance specialiseren, maar ook kiezen voor counterterrorism, cyber security, intelligence studies, en war and peace studies.

De studenten die aan deze opleiding beginnen, zijn nog jong. Het is belangrijk dat ze voor een studie kiezen waar ze echt enthousiast van worden, op een thema dat voor hen belangrijk is. We geven hen een brede basis vanuit verschillende disciplines, zoals bestuurskunde, recht en psychologie. Met betrekking tot crises en veiligheid leren zij ook analytisch denken, snel cases doorgronden, vanuit verschillende perspectieven kijken, goed argumenteren en hun oordeel onderbouwen, het maken van een vertaalslag van de theorie naar de praktijk en het vinden van en omgaan met betrouwbare bronnen en data. Daardoor kunnen ze na deze studie ook aan de slag in functies buiten het veiligheidsdomein, zoals bij overheden, NGO’s, belangenorganisaties of consultancy-bedrijven. Ze hebben nog alle vrijheid om het beroep te kiezen dat bij hen past.”